Legitimacy Problems of the Global Governance System. Michael Zürn’s theory of global politics

In his post, which originally appeared on Theorieblog, Frank Nullmeier critically examines Michael Zürn’s “A theory of Global Governance”, published in 2018 by Oxford University Press. The “Global Governance System” (GGS), as proposed by Zürn, is based on the exertion of global authority primarily through international organizations, whose political and epistemic authority has grown substantially over the past thirty years, even though they only act within a certain policy area. The consequences are severe legitimacy problems of the GGS. Nullmeier analyses the theoretical implications of such a vantage point, arguing that focusing on normative integration of international organizations comes at the expense of questions of state power, violence, and economic struggles, which are regarded as exogenous. Read the full article in German here.

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Legitimationsprobleme des Global Governance Systems. Michael Zürns Theorie der globalen Politik

Hinweis: Dieser Beitrag ist am 4. März 2019 zunächst auf theorieblog.de erschienen.

Mit seiner bei Oxford University Press publizierten Monographie „A Theory of Global Governance“ hat Michael Zürn nicht nur die Summe seiner Forschungen vorgelegt, sondern eine beeindruckende Theorie der globalen Politik auf der Basis der neuesten empirischen Forschung und bei genauer Kenntnis der Internationalen Politischen Theorie vorgelegt. Der entscheidende kreative Schritt liegt darin, das internationale politische Geschehen als ein eigenes politisches System, das „Global Governance System“ (GGS), zu verstehen.

Der Systembegriff ist hier nicht bloß analytisches Instrument. Das GGS gibt es. Es ist eine politische Einheit, die keinen staatsartigen Charakter besitzt, aber auf fest eingelebten normativen Prinzipien und der Ausübung von globaler Autorität vorrangig durch internationale Organisationen (IOs) beruht. Die politische und epistemische Autorität der IOs ist in den letzten dreißig Jahren massiv gewachsen, aber immer nur sektoral angelegt, auf einen Politikbereich bezogen. So bilden die Träger des GGS nur ein Netzwerk lose miteinander verkoppelter Institutionen. Erhebliche Legitimationsprobleme sind die Folge. Während früher IOs öffentlich fast unbemerkt agieren konnten, kommt es nun zu einer wachsenden globalen Thematisierung und Politisierung. Auf die kritischen Debatten und Proteste, aber auch die positiven Bezugnahmen auf globale Normen reagieren wiederum die internationalen Organisationen. Im Ergebnis dieser Kämpfe um Legitimität entscheidet sich, ob das GGS sich vertiefen kann oder einen Niedergang erlebt.

Es sind mithin Legitimationsprobleme, die im Zentrum von Zürns Theorie stehen. Das könnte es rechtfertigen, die Unterschiede zu der bekanntesten Legitimationstheorie herauszuarbeiten, Jürgen Habermas‘ „Legitimationsprobleme im Spätkapitalismus” : Anders als Habermas spitzt Zürn seine Theorie nicht auf einen Krisenbefund zu, ohne eine Krise auch in naher Zukunft auszuschließen. Er will keinen Schwellenwert der Krisenhaftigkeit bestimmen und entfaltet in normativer Perspektive eine Anti-Krisentheorie, die auf eine Vertiefung des bestehenden Systems internationaler Koordination hofft. Im Unterschied zu Habermas werden Effektivitätsprobleme politischen Handelns nicht als Gegenstück zu Legitimationsproblemen betrachtet, sie gehen vielmehr in Legitimationsfragen auf. Was immer an ungelösten Fragen militärischer Sicherheit, klimatischer Entwicklung, wirtschaftlicher Konjunktur oder sozialer Ungleichheit auftritt, wird allein als Legitimationsproblem relevant. Und es gibt einen dritten, theoriearchitektonischen Unterschied: Zürn lässt die Probleme nicht an der Grenze und im Austausch zwischen den Funktionssystemen entstehen: Legitimationsprobleme sind bei ihm eine rein endogene Größe, Konflikte um die Legitimität der IOs sind innere Abläufe im globalen politischen System.

Michael Zürn geht zwar von einer Theorie funktionaler Differenzierung aus, betrachtet aber keine Systeme jenseits des GGS: keine nationalen politischen Systeme und auch keine ökonomischen und kulturellen Funktionssysteme. Entsprechend tauchen Austauschbeziehungen zwischen Systemen nicht auf. So gibt es zwar ein Vorher des GGS (System des Westfälischen Frieden bis 1945, „embedded liberalism“ bis 1990) und ein Nachher – Zürn arbeitet hier sehr genau heraus, warum dies am ehesten ein System des „cosmopolitan pluralism“ sein kann – aber kein in sich strukturiertes Außen. Alle Dynamik muss als innere Entwicklung konstruiert werden: als Autoritätszuwachs, Politisierung und De- bzw. Relegitimation. Die Kehrseite dieser Grundentscheidung, liegt darin, dass alles, was nicht Teil des GGS ist, nur als „external force“, also als Wirkkraft von außerhalb des GGS, erscheinen kann. Dazu zählen auch zwei Ereignisse, die man eher als Kernelemente eines internationalen Systems ansehen würde: das Ende des Zweiten Weltkrieges und der Untergang der Sowjetunion. Krieg und Kalter Krieg stehen begrifflich außerhalb dessen, was analysiert wird. Damit ist die Theorie des GGS vielleicht doch eine Teiltheorie; sie bezeichnet nur einen Ausschnitt dessen, was wir als internationale Beziehungen und globale Politik ansehen würden.

Die Entscheidung für eine solche Theoriearchitektur beruht auf der Geschichte der Internationalen Beziehungen als politikwissenschaftlicher Teildisziplin. Das Konstrukt eines globalen politischen Systems richtet sich unmittelbar gegen den (Neo-)Realismus mit seinem Bild einer anarchischen Struktur der allein von Staaten dominierten Welt, die keine politische Instanz oberhalb der Staaten mit der Fähigkeit zu kollektiv verbindlichem Entscheiden kennt. Es gibt wahrlich gute Gründe, sich, angesichts der aktuellen Angriffe auf den Multilateralismus und der nationalistischen Bestrebungen, der sich anbahnenden Wiederkehr des Realismus als dominierender Theorierichtung mit einem eigenen konzisen Entwurf entgegenzustellen. Und es ist zutreffend, dass das erreichte Ausmaß an internationaler Kooperation, transnationaler Zivilgesellschaft und globalen Normen nicht mehr mit Bezug auf eine reine Staatenwelt erklärt werden kann.

Aber auch wenn die realistischen Kernvorstellungen verfehlt sind, muss man noch nicht in einem reinen Universum von normativen Prinzipien, institutionellen Autoritäten, Legitimationen, Norminterpretationen und Normbefolgungen landen. Zwar hat Zürn mit der jüngeren Forschung und ihrer Betonung von „contestation“, der Umstrittenheit von Normen, eine konflikttheoretische Wende vollzogen und die Kämpfe um Legitimität ins Zentrum gestellt. Doch damit ist noch nicht erfasst, welche Eigeninteressen von Staaten, NGOs, Unternehmen und Koalitionen zwischen diesen in den globalen Politikprozess eingebracht wird. Der Versuch, das realistische Theoriemodell zu überwinden und eine kohärente Alternative zu entfalten, bleibt aufgrund strikter Oppositionsbildung noch an das alte Modell gebunden. Aus der gewachsenen Rolle von internationalen Normen und Institutionen zu schließen, dass das internationale oder globale System als ein normativ integriertes System (durchaus mit Normkonflikten) zu verstehen sei, scheint an den Rand zu rücken, dass das globale System auch ein gewaltbasiertes und interessengeladenes Herrschaftssystem ist.

Dass ein globales politisches System existiert und nicht mehr allein die Anarchie der Staaten, bedeutet ja nicht, dass das Gegeneinander der Staaten innerhalb des neuen Feldes internationaler Institutionen nicht weitergehen würde, das globale Geschehen daher als komplexes Konfliktgeschehen aus IOs, NGOs, Staaten und transnationalen Unternehmen beschrieben werden kann. Die Stoßrichtung gegen den Realismus mag eine normativitätszentrierte Theorieanlage nahelegen, deren Fallstricke aber an der soziologischen Theorie von Talcott Parsons und John W. Meyers Weltgesellschaftsmodell deutlich geworden sind: Das Funktionieren moderner Gesellschaften ist nicht allein auf der Basis normativer Integration zu verstehen, zudem werden in einer solchen Theorieanlage die Machtstrukturen und Asymmetrien zwischen den beteiligten Akteuren unsichtbar gemacht.

Zudem ist die reale Entwicklung des GGS auch noch deutlich entfernt von dem, was man üblicherweise als Voraussetzung von politischen Systemen als Herrschaftssystemen erwarten würde. Wo Weber von Befehl und Gehorsam als Definitionselementen von Herrschaft spricht, wir würden heute vielleicht von Weisung und Befolgung sprechen, muss Zürn einen sehr weiten Autoritätsbegriffs nutzen und neben „commands“ vor allem „requests“ als wesentlichen Ausdruck des GGS einführen. „Request“ kann mit Verlangen, Aufforderung aber auch mit Ersuchen oder Ansinnen übersetzt werden: Es ist in jedem Fall eine Überdehnung von Begrifflichkeiten, dringende Bitten von „politically assigned epistemic authorities“, die auf der Basis von Daten und Datenanalyse politische Folgen erzeugen können (PISA-Studien der OECD), mit Herrschaft im Weberschen Sinne oder der Bildung politischer Systeme im Sinne David Eastons zu identifizieren.

So ist eine in ihrer Konzentration auf normative Integration, Legitimation sowie IOs höchst konsequente und in sich brillante Theorie der Weltpolitik entstanden. Theoretisch vermag allerdings die Externalisierung all dessen, was staatliche Machtpolitik, Gewalt und Krieg ausmacht oder ökonomische Kämpfe betrifft, nicht zu überzeugen. Und angesichts der gegenüber den frühen 2000ern doch stark veränderten Weltsituation fühlt man sich bei Zürns Theorie an Hegels Eule der Minerva erinnert, die ihren Flug erst mit der einbrechenden Dämmerung beginnt.

Frank Nullmeier ist Professor für Politikwissenschaft an der Universität Bremen, Sprecher des SOCIUM Forschungszentrum Ungleichheit und Sozialpolitik und Mitglied des Sonderforschungsbereichs „Globale Dynamiken von Sozialpolitik“. Er ist Mitherausgeber des „Oxford Handbook of Transformations of the State“ und beschäftigt sich u.a. mit Fragen globaler politischer Theorie und Gesellschaftstheorie. Zu letzterem Themenschwerpunkt ist erschienen „Globale Gesellschaftstheorie. Politische Theorie und ihre gesellschaftstheoretischen Bezüge“ (in: Kreide/Niederberger 2015).

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No Clean Slate: Why the legitimacy of the Security Council isn’t what it used to be

 

If you were to sit down and design a new international organization whose job it was to “maintain international peace and security,” and you came back with the design for the current United Nations Security Council, you would be handed your hat.

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Learning from Catalonia: To secede or not to secede. What criteria should be used to judge the legitimacy of independence bids?

Photo by Jeremy Bishop on Unsplash

The standoff over Catalan secession from Spain continues, with independence leaders in jail and in exile and the Spanish government administering direct rule over Catalonia. The unsettling situation has split not only Catalans and Spaniards, but Europe as a whole. Yet beyond the ongoing pyrotechnics, if we pull back to the ten thousand meter level, we can see that this issue raises a number of bigger questions: When is it appropriate for a region of a larger geopolitical entity to secede? What criteria should be used to decide the legitimacy of an independence bid? These questions are relevant not only for the Catalan situation, but for other regions of Europe where secessionist tensions flare up on a regular basis.

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